Отбор и профессиональный отбор персонала на государственную и муниципальную службу как система мероприятий строятся на основе принципов – наиболее общих требований, предъявляемых к содержанию, организации, критериям этой кадровой технологии.
Организация и порядок отбора служащих носят нормативно-правовой характер. Это обусловливает и структуру организационно-правовых принципов отбора служащих.
В отличие от многих других видов деятельности государственная и муниципальная служба строится на основе норм права. Поэтому и организация обора требует четкой и обоснованной системы требований. С одной стороны, она должна обеспечивать конституционное право гражданина на свободную реализацию своих способностей в избранном виде деятельности. С другой стороны, она призвана защищать общество от проникновения в органы государственного и муниципального управления непрофессионалов путем официального установления критериев, которым должны соответствовать претенденты на должности в государственной и муниципальной службе.
Анализ организации государственной и муниципальной службы в зарубежных странах свидетельствует о том, что в систему этих требований входят такие, которые охватывают многие стороны взаимных обязательств государства и гражданина, возможности личности, ограничения на виды деятельности для государственных и муниципальных служащих и гарантии компенсации за эти ограничения и др.
Эти требования-принципы не надуманы, а вышли из общественной практики. Ее теоретическое осмысление, обобщение в системе научных понятий, а затем и в нормативных правовых актах государственных органов формирует то научное и правовое основание, которое находит отражение в системе нормативных принципов.
Базовые принципы отбора
Прежде всего, отбор на государственную и муниципальную службу основывается на важнейших конституционных положениях, определяющих основы правового статуса личности в обществе .
Эти положения – принципы, обеспечивающие равенство прав и свобод гражданина при реализации его права на труд, выбор профессии, свободное распоряжение и использование своих способностей и др. Поэтому при найме граждан на государственную службу руководители государственных органов и органов местного самоуправления, их кадровых служб обязаны оперировать конституционными положениями. Их нарушение со стороны работодателя следует квалифицировать как ущемление конституционных прав граждан.
Ряд этих конституционных положений следует рассматривать как базовые принципы отбора граждан на государственную и муниципальную службу. Среди них:
Смысл этого принципа состоит в том, что правом поступления (доступа) на государственную и муниципальную службу наделен каждый гражданин, однако прием на службу обусловлен нормативно установленными требованиями. Они относятся к уровню образования, состоянию здоровья, согласию на ограничения в видах деятельности, прозрачности для государства и общества материальных источников существования государственного и муниципального служащего и др.
В ряде стран законодательно ограничен доступ на государственную службу тем гражданам, которые были осуждены по определенным статьям. В этом случае интересы большинства граждан приоритетны по отношению к интересам отдельных граждан. В процессе реформирования системы государственной службы Российской Федерации следует также вводить ограничения на доступ в государственную и муниципальную службу для тех, кто имеет судимость;
принцип защиты и ограничения доступа к сведениям о личностных качествах гражданина. Этого принципа нет в Конституции Российской Федерации, однако ряд ее положений, которые касаются права гражданина на неприкосновенность личной тайны, защиты чести, недопустимости без его согласия сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни, требуют руководствоваться ими в практике отбора.
Особенно важно в организации отбора персонала учитывать положение Конституции Российской Федерации о том, что "никто не может быть без добровольного согласия подвергнут медицинским, научным или иным опытам" .
Для практики отбора граждан на государственную и муниципальную службу это положение означает, что только при добровольном согласии гражданина можно использовать незапрещенные процедуры оценки (тестирование, например) его личностных, профессиональных и иных качеств.
Тестирование личностных качеств, психологических процессов и психологических состояний при отборе граждан не только на государственную и муниципальную службу, но и на другие виды общественной деятельности, если это не предписано соответствующими нормативными правовыми актами, запрещается. Наиболее распространенными при отборе являются тесты, которые позволяют определить уровень профессиональных знаний, требуемых для тех видов деятельности и должностей, на которые производится отбор. Эта практика существенным образом повышает объективность оценки интеллектуальных способностей человека и создает предпосылки для повышения уровня профессионализма государственной службы, формирования системы дистанционного компьютерного тестирования при конкурсном отборе государственных и муниципальных служащих.
Специальные принципы отбора
Ряд принципов, на которых строится государственная и муниципальная служба Российской Федерации, следует рассматривать как специальные принципы отбора, в том числе профессионального. В законах декларируется принцип равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Это означает, что приоритетного права поступления на государственную службу нет ни у одного гражданина. Для общества важно, чтобы способности и профессиональная подготовка гражданина соответствовали требованиям должности государственной и муниципальной службы.
Реализация этого принципа в обязательном порядке требует разработки должностного регламента (описания должностей) по каждой должности с целью установления ее специализации.
Принцип профессионализма и компетентности государственных и муниципальных служащих по сути устанавливает важнейшие требования к профессиональному отбору служащих на должности. Поэтому не случайно в этом принципе соединены две важные характеристики человека – профессионализм и компетентность.
Профессионализм означает высокую степень овладения человеком профессиональными знаниями, умениями, навыками, наличие у него профессионального психологического опыта. Это высшая степень профессионального развития и потенциала профессионального опыта человека.
Компетентность – это степень выраженности, проявленности присущего человеку профессионального опыта в рамках компетенции конкретной должности.
Компетентность представляет собой деятельную сущность профессионала. Профессионализм и компетентность – две стороны, две неразрывные, взаимосвязанные характеристики человека как профессионала. Для проявления профессионализма необходимы определенные условия, чтобы содержание профессионализма соответствовало структуре компетенции должности. Только в этом случае можно ожидать высшего проявления профессионализма – компетентности человека. Поэтому компетентность – это и показатель степени соответствия, адекватности его профессионализма и содержания компетенции должности. Если содержание профессионализма, профессионального опыта государственного служащего неадекватно структуре профессионально-квалификационных требований должности, ее специализации, компетенции, то нет и достаточных условий для проявления его профессионализма. Вряд ли можно говорить о компетентности на непрофильной должности. Профессионализм выступает необходимым условием проявления компетентности.
Поэтому профессионализм и компетентность как принципы профессионального отбора призваны обеспечить единство профессиональных возможностей человека и условий его реализации – соответствия компетенции должности.
При отборе граждан на государственную и муниципальную службу важно учитывать единство основных требований, предъявляемых к государственной и муниципальной службе. Применительно к практике отбора это означает, что должны быть установлены единые правила приема при поступлении граждан на службу, критерии оценки при проведении конкурса.
В процессе профессионального отбора важно установить единые требования квалификационного экзамена, присвоения квалификационных разрядов, классных чинов и иных квалификационных отличий служащих. Из этого принципа вытекает и единство критериев, а также ограничений, устанавливаемых при приеме и нахождении граждан на государственной и муниципальной службе.
Принцип независимости государственных и муниципальных служащих от корпоративных интересов социальных групп и отдельных граждан в ходе их отбора на государственную и муниципальную службу исключает требования учета социальных отношений, в которые они включены, их ценностных ориентаций, политических, религиозных, корпоративных и иных пристрастий. Вектор этого принципа обращен к общественности и предупреждает ее о том, что государственной и муниципальной службе чужда как партийная, религиозная, так и иная ангажированность.
Основные способы замещения должности
Отбор персонала завершается замещением должности на основании соответствующего нормативного акта о назначении на должность.
Назначение на должность – это юридическое оформление (закрепление) должностного статуса государственного или муниципального служащего, произведенное соответствующим органом власти и выраженное в форме распорядительного документа – постановления, указа, приказа и др.
Замещение должности – это способ приобретения гражданином соответствующего должностного статуса, оформленного назначением.
В процессе отбора применяется ряд способов замещения должности в зависимости от категории и группы, к которой принадлежат должности государственной или муниципальной службы.
К числу основных способов замещения должности следует отнести: конкурс, избрание, выбор, выборы. Ни один из них не обходится без свойственных ему методов и техники отбора. Все эти способы нашли отражение в законодательных актах о государственной и муниципальной службе в Российской Федерации.
Конкурс на замещение должности – это определение из числа кандидатов на замещение должности наиболее соответствующего требованиям должности (условиям конкурса). Конкурс предполагает: обязательное наличие не менее двух претендентов на замещение должности; органа, уполномоченного оценивать характеристики конкурсантов (государственные конкурсные комиссии, к примеру); критерии оценки претендентов; процедуры проведения конкурса.
Победителем конкурса становится тот кандидат, показатели которого выше показателей других претендентов. Результаты конкурса, оформленные решением соответствующей комиссии, являются необходимым и достаточным основанием для назначения на должность.
Основными способами замещения вакантных должностей государственной и муниципальной службы должны стать конкурс документов и конкурс-испытание.
Избрание на должность – это определение из числа кандидатов на замещение должности одного специально уполномоченным коллективным органом. Этот способ замещения должности предполагает, как правило, обязательное наличие у претендентов формальных признаков для участия в процедуре избрания. Количество претендентов не обязательно должно быть более одного. Этот способ замещения должности используется в настоящее время в законодательных органах государственной власти и органах местного самоуправления Российской Федерации.
Выбор на должность – это определение из числа претендентов на замещение должности одного соответствующим органом либо соответствующим должностным лицом. Подобный способ замещения должности не обязательно предполагает гласное обсуждение кандидатов (или их документов) и обоснование мотивов выбора уполномоченного органа. Этот способ замещения должности характерен для группы младших должностей государственной и муниципальной службы, а также для должностей, замещение которых осуществляется по решению лиц, замещающих должности, для непосредственного исполнения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Выборы на должность – это определение из числа претендентов на должность одного путем голосования (открытого или тайного) членами коллектива, выборщиками, избирателями. Результаты выборов являются необходимым и достаточным условием для занятия должности. Это основной способ занятия должностей органов государственной власти и органов местного самоуправления, в которых непосредственно воплощаются полномочия этих органов, а также должностей в общественных, политических, научных и других организациях.
Основные функции отбора
Отбор в сфере государственной и муниципальной службы, в том числе и профессиональный, выполняет ряд важных социальных функций. В их числе функция селекции государственных структур общества от тех категорий людей, которые прежде всего по формальным критериям не удовлетворяют требованиям, предъявляемым к государственным и муниципальным служащим, а также государственным должностям государственной службы.
Профессиональный отбор выполняет роль защитного механизма общества от непрофессионалов – людей, не только не владеющих соответствующими профессиональными качествами, но и не способных их приобрести в будущем. Следовательно, при приеме граждан на государственную службу необходимо использовать весь арсенал доступных методов оценки профессиональной пригодности и профессиональной направленности личности.
Профессиональный отбор выполняет и функцию рационального использования профессиональных возможностей человека. Она воплощается не только в практической помощи человеку в профессиональном самоопределении при поступлении на государственную и муниципальную службу (особенно это важно для молодежи), но и в практике пролонгированного профессионального отбора государственных и муниципальных служащих.
Специалисты кадровых служб, руководители структурных подразделений должны уметь выявлять профессиональную предрасположенность человека, создавать условия для реализации его профессиональных способностей, развивать эти способности. Это более разумный и более рациональный способ повышения эффективности работы любой организации, чем заставлять людей делать то, что они хорошо делать не могут, а если и смогут, то это потребует значительных издержек.
Профессиональный отбор выполняет и функцию активного и динамичного механизма накопления профессионального опыта предшествующих поколений. Смысл ее состоит в том, что, чем более способен человек усвоить накопленные профессиональные знания, овладеть соответствующими умениями, навыками, тем активнее и динамичнее, а следовательно, и быстрее он это сделает. Поэтому эта функция профессионального отбора всецело работает на качество и высокие темпы приращения профессионального опыта, профессионального становления государственной и муниципальной службы, а равно и на снижение экономических затрат общества на ее содержание.